אכיפה סלקטיבית

אחד מעקרונות היסוד הנוגע לטוהר ההליך המשפטי, נוגע לעיקרון שאין להפלות אדם, לא לרעה, ולא לטובה בשל זהותו, בין אם רם ומרובה כוח הוא, ובין אם דל הוא, ולנהוג בכל לפי מידה שווה.

מדיניות האכיפה של רשויות התביעה חייבת להיות אחידה; החשש מאכיפה סלקטיבית קיימת כמעט מרגע שהחלו בני האנוש לעסוק בתורת המשפט.

אחד מעקרונות היסוד הנוגע לטוהר ההליך המשפטי במשפט העברי (שמות כ"ג, ג'), נוגע לעיקרון שאין להפלות אדם, לא לרעה, ולא לטובה בשל זהותו, בין אם רם ומרובה כוח הוא, ובין אם דל הוא, ולנהוג בכל לפי מידה שווה. הכלל הוא שאין להפלות לרעה נאשמים על ידי רשויות האכיפה, אך ורק בשל זהותם או מתוך כל נימוק אחר, תוך הפרת עקרונות השוויון בפני החוק[1].

מדיניות האכיפה של רשויות התביעה חייבת להיות אחידה: "אכיפה סלקטיבית עניינה מצב בו למרות השוויון הלכאורי של חוקים או תקנות ניטרליים, אכיפת החיקוק היא מפלה באופן שרק כמה קבוצות של מפרי חוק מועמדים לדין, או בכך שיש מדיניות שונה של אכיפה המותנית בשיוך או בזהות המפר"[2].

החשש מאכיפה סלקטיבית קיימת כמעט מרגע שהחלו בני האנוש לעסוק בתורת המשפט; הדבר מוצא את ביטויו, בין השאר, בדבריו של הסנטור והמשפטן הרומי הנודע מרקוס טוליוס קיקרו: "יש לדאוג לבל יהיה העונש כבד מן העבירה, וכן לבל ייענשו אחדים, כאשר בגלל אותן סיבות אחרים אף לא יתבעו לדין"[3]. המחזאי הגדול בתולדות האנושות, ויליאם שקספיר, עוסק בסוגיה במחזה "מידה כנגד מידה", שם נשלף חוק עתיק יומין, שלא נאכף במשך שנים רבות, לצורך נקמנות גרידא של השליט בפועל.

טענות רבות בהקשר של אכיפה סלקטיבית עולות לא אחת בהקשר של הרשויות המקומיות. אכיפת חוקי העזר העירוניים וחוקי הבחירות לעניין דרכי התעמולה, הינה סוגיה בעלת רגישות גבוהה באופן מיוחד בתקופת הבחירות לרשויות המקומיות, שם המתמודד הישוב על כס ראש הרשות, נהנה מיתרון מובנה עקב שליטתו הישירה והמלאה על המנגנון העירוני.

אפנה בעניין זה לחוזר המיוחד של מנכ"ל משרד הפנים 2/2013 מיום 22/05/2013 (סעיף 5, עמוד 8), העוסק בתחולת חוקי העזר ואכיפתם בתקופת בחירות; כפי שנכתב שם מדובר "בסוגיה רגישה ומורכבת הדורשת שיקול דעת זהיר מצד הרשות המקומית". בחוזר נכתב כי קיימת חשיבות לאכיפת מכלול החוקים הנוגעים לשלטי הבחירות, שכן "בתקופה זו עלולים אינטרסים חיוניים שונים להיפגע קשות עקב היעדר אכיפה". ממשיך החוזר ומזהיר מפני "אכיפה סלקטיבית", ומדגיש כי האכיפה בעניין זה חייבת להיות שוויונית, דבר אשר מהווה ערך יסוד וחיוני בכל משטר מתוקן.

לא מפתיע אפוא כי פסק הדין שיצר לראשונה את ההלכה האוסרת על "אכיפה סלקטיבית" בדין הישראלי, מקורו באירוע שנגע להסרה סלקטיבית מודעות בעלות אופי פוליטי, ונדונה בפרשת זקין (כב' השופט, פרופ' יצחק זמיר), שם נקבע כי הסרתן של כרזות שכוונו כנגד ראש העיר בצורה סלקטיבית, היא אכיפה בררנית[4]. הכלל הזה מן הסתם פועל גם בכיוון ההפוך, בדמות אי-הסרה של כרזות אוהדות.

האכיפה ברשויות המקומית מתבצעת באמצעות הפיקוח העירוני והתביעה העירונית, שחל עליהם איסור לפעול באופן שעולה ממנו תחושה של תמיכה ברשימה כלשהי. כפי שנקבע לא אחת בפסיקת בית המשפט העליון, הכלל המרכזי הינו, ש"עובד ציבור, צריך לשמור על חזות ניטרלית ואובייקטיבית, שאינה משועבדת להשקפה ולעמדה פוליטית מוגדרת בעיני הציבור בכלל, ובעיני הציבור שהוא בא עמו במגע ומשרת אותו בפרט".היסוד של חברה חופשית, של מדינה דמוקרטית, הן בחירות חופשיות, בחירות בהן יכול הבוחר להביע דעתו בקלפי כבן-חורין, כאדם שבא לידי החלטה והכרעה ומצביע בהתאם לצו מצפונו. תפקידן של רשויות המדינה במשטר דמוקרטי, הוא להבטיח לאזרח את חופש הביטוי, חופש הבעת דעתו בהתאם לרצונו, וזאת מבלי שיהיה נתון להשפעה בלתי-הוגנת, כבוחר אינדיבידואלי.

אחת התכליות החשובות העומדות ביסוד החוק המסדיר את דרכי תעמולה, הוא הרצון להבטיח שוויון בין הרשימות המתמודדות, שכן לעיתים קיים החשש שמפלגות השלטון "יישתלטו" – בדרך זו או אחרת – על אמצעי התעמולה, תוך שימוש במנגנון העומד לרשותם. הוא הדין ברצון למנוע "השפעה בלתי הוגנת" על הבוחר: "הבטחת רצון זה – שעמד לנגד עיני המחוקק ההיסטורי – מוביל גם הוא להרחבת האיסור על תעמולת הבחירות"[5].

אולם התופעה של אכיפה סלקטיבית, אינה כזו המייחדת רק את מנגנוני האכיפה של הרשויות המקומיות, אלא תופעה שיש לה הדים רחבים יותר.

בית משפט העליון עסק לא מעט בעבר בצורך העז שלא להשלים עם מדיניות סלקטיבית של רשויות התביעה הכללית; לעניין זה ידועים מאוד דבריו של כב' השופט, ד"ר משאל חשין בפרשת הלנה תורג'מן (אז בדעת מיעוט): "עקרון שלטון החוק משמיע את עקרון החוקיות, ומוסיף הוא ומשמיע צורך בהפעלת החוק באורח שוויוני וללא הפלייה, בהתאם לכללים ידועים וקבועים מראש, ללא שרירות וללא מקריות. הפעלת החוק באורח מיקרי – שלא על דרך מדיניות קבועה, ברורה ומבוקרת מראש – משמיעה שרירות, ושרירות הינה אויבת שלטון החוק"[6].

כב' השופט (כתוארו אז), פרופ' אהרן ברק, כתב בהקשר זה, בין היתר, את הדברים הבאים: "לשלטון החוק יש גם משמעות מהותית: זהו שלטונו של החוק הראוי, שיש בו איזון בין צורכי הכלל והפרט. משמעותו של זה, בראש ובראשונה, השוויון בהפעלת החוק ובשימוש בו. אין שלטון החוק קיים אם מפלים בין שווים"[7].

פסק דין נוסף אותו ראוי לציין, שוב בהקשר של רשות מקומית (בתחום התכנון והבניה), ניתן בפרשת ריינר מלאכי עשה בית המשפט המחוזי במחוז המרכז (כב' השופטת נגה אהד); שם עשתה כב' השופט אהד שימוש בסמכותה לפי סעיף 149(10) והורתה על ביטול כתב אישום בשל "אכיפה סלקטיבית" פסולה, במתכונת מעט שונה, אך המסקנה המתחייבת לשיטתנו היא דומה. נקבע כי במקום בו הצליח נאשם לשכנע כי מתקיימת אפליה פסולה, הרי ש"באיזון בין אינטרסים ציבוריים של שיקולי הרתעה, אול מול זכותו של אזרח שלא יופלה לרעה על ידי הרשות, תתקבל טענת הגנה מן הצדק"[8].

המבחן עליו עמד בית המשפט בפרשת ריינר דלעיל הוגדר על ידי בית המשפט באופן הזה: "ההכרעה בשאלה, אם העמדתו לדין של המערער, הינה בבחינת אכיפה חלקית מותרת או שמא בבחינת אכיפה בררנית פסולה, תהא לרוב תלויה בבירור השאלה אם הרשות הבחינה בין המעורבים על יסוד שיקולים ענייניים או שמא פעלה לשם השגת מטרה פסולה, או על יסוד שיקול זר או מתוך שרירות גרידא".

באותה פרשה, עלה בבירור כי הייתה הבחנה ברורה והשיקולים לעצור את הנאשמת לא היו עניינים אלא מתוך מטרה פסולה ושיקול זר על בסיס אישי-פרסונלי.

עו"ד אדיר בנימיני

[1] רבות כבר דובר, מוחות אנושיים רבים כבשו פסגות רמות של מחשבה אנושית, אין ספור קולמוסים נשברו ונהרות של דיו נשפכו במטרה לעמוד על כל העולה והמשתמע מן המושג "שוויון". אין זה מן הסתם המקום (וספק אם הדבר בכלל אפשרי) לפרוס אפילו את מחצית היריעה בנושא רחב היקף זה. נציין רק כי המדובר באחד מסמני ההיכר של שלטון החוק המהותי: "השוויון בפני החוק והחלת מרותו של החוק לא רק על כל פרט אלא אף על כל רשות שלטונית" [מאיר שמגר "חנוכת הבניין החדש של בית המשפט העליון" ספר שמגר (כתבים) הוצאת לשכת עורכי הדין (תשס"ג-2002) עמ' 198]. מקורות לגישה זו ניתן למצוא עוד בדברי קדמונים; בספרו הנודע של המשפטן והמדינאי הרומי, מרקוס טוליוס קיקרו, "על החובות" (ס' 2, 12, 42): "מאז ומעולם ביקשו בני-האדם שוויון לפני החוק. שהרי חוקים שאינם שוויוניים לכולם אינם חוקים".

[2] מיכל טמיר אכיפה סלקטיבית (ירושלים נבו) תשס"ח-2008 עמ' 95

[3] מרקוס טוליוס קיקרו, על החובות (הוצאת בר-אילן) תשס"ג 2003.

[4] בבג"ץ 6396/96, סימונה זקין ו-2 אח' נ' ראש עיריית באר-שבע, פ"ד נג(3), 289

[5] בג"צ 869/92 – ניסים זוילי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-13 ואח' פ"ד מו(2) 692

[6] ע"פ 3520/91 – הלנה תורג'מן נ' מדינת ישראל פ"ד מז (1) 441

[7] בג"צ 86 / 428 יצחק ברזילי, עו"ד נ'ממשלת ישראל פ"ד מ(3) 505.

[8] עפ"א (מרכז) 32016-11-09 ריינר מלאכי נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה (פורסם בנבו) ניתן ביום 29/12/2010

[9] ברוך ברכה "זכויות אדם חוקתיות והמשפט המינהלי" מתוך: ספר יצחק זמיר-על משפט, ממשל וחברה (בעריכת יואב דותן ואריאל בנדור) הוצאת האוני' העברית בירושלים (תשס"ה-2005), עמ' 204 (להלן: "המשפטן בשירות הציבורי").

[10] ע"פ 284/74 שותפות אחים אריאל, ו-3 אח' נ' מדינת ישראל פדי כט (1) 390

[11]ע"א 311/78 הווארד נ' נ' מיארה ואח' פ"ד לה(2) 505.

[12] ע"א 5942/92 פלוני נ' אלמוני ואח’ פ"ד מח (3) .837

[13] מאיר שמגר "מדיניות משפטית על סף המילניום הבא" ספר שמגר (כתבים) הוצאת לשכת עורכי הדין (תשס"ג-2002) עמ' 269

[14] בג"צ 654/78 גינגולד נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח’ פ"ד לה (2) 649.

[15] בג"צ 3486/94, 2911/94 סאמי עבדול באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים ואח' פ"ד מח (5) 291

[16] בג"צ 9131/05 ניר עם כהן ירקות אגודה שיתופית חקלאית בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (לא פורסם, 06.02.2006).

[17] רונן גלעדי "הלכת ניר עם כהן ודוקטרינת הביקורת המנהלית בפלילים – חלק א" הסנגור (מס' 190 – ינואר 2013), עמ' 4

למען הסר ספק, יובהר כי אין באמור משום מתן עצה או חוות דעת משפטית ויש להיוועץ פרטנית עם עו"ד בטרם יעשה שימוש במידע לעיל.